上篇 袁后中国 第二章 袁世凯留下的烂摊子

民国时代最上层的政客,差不多都是天堂地狱之间的边缘人。因为他们所处的时代是个波涛翻滚的转型期。前型(有两千年历史的帝国制度)已毁;后型(今后两千年的民主制度)未奠。他们一般都是忽前忽后,不知所适地在两型之间走钢索桥。上有光明灿烂可望而不可即的天堂;下有怪石嵯峨、阴森险恶的万丈深渊,一步踏错,或一念之差,便会坠入谷底,而粉身碎骨。他们自己遗臭万年不打紧,索桥被他们弄断,全民族也随之滑坡,尸填沟壑,彼岸无期。这种一失足成千古恨的最明显的例子,就是袁世凯和汪精卫了。汪氏当年如不因误听他那心际狭小而又生性泼辣的老婆之言,在一念之差中,当了汉奸,抗战后在蒋公弄得捉襟见肘、无路可走之时,就是“汪先生”的天下了。哪还轮到胡适之、李宗仁来做总统呢?而中国共产党的政权之所以能在中国历史上出现,其第一个“千古功臣”,绝不是张学良;张也向不以此自居。他甚或公开地说是他当年犯了错误,虽然他并不改悔。少帅就曾向笔者说过,他是以部下身份,阴谋反对长官,他自己的部下,如果也以同样阴谋反对他,他早就把这人枪毙了。换言之,他如果是蒋介石,他早就把他自己枪毙了。所以他对蒋之关他五十年,毫无怨言。少帅近一百岁了,据说头脑还很清楚。此语可复按也。中共的“千古功臣”,更不是日本军阀,而是当年内部倾轧无已时的国民党本身啊。国民党自己胡搞一通,才搞出个共产党来,哪能乱怪他人呢?

是谁搞垮了袁世凯

再翻翻历史,回头看看袁世凯:袁氏在民国二年(1913),镇压了二次革命,削平了国民党的三藩之后,是何等声势?乘此声势,他就应该虚怀若谷,好好地为国为民,做点善事。但是他不此之图,却要起邪心,做皇帝。结果就因一念之差,摔下钢索而粉身碎骨。朋友,试问老袁为何失败,而失败得那么惨?他是被风流小将蔡锷打垮了?非也。朋友,袁世凯就因一念之差,而为全民所弃也。悲夫!

我们要知道,袁世凯在称帝之前,中华民国原是个统一的国家啊。中央政府也是个可以驾驭全国的政府啊。袁大总统在一般黎民百姓和知识分子之间的声望,是远在孙前总统之上,至少不在当时的中山之下。连蔡锷将军当时对所谓“党人”也颇感不耐。笔者在《袁氏当国》中就提过,二次革命期间,蔡锷(时为云南都督)就曾发过拥护中央、痛诋李烈钧造反的通电。当时又有谁能够逆料,三年之后,蔡李二人又联袂率领护国一、二两军,北伐讨袁。这又是谁之过呢?千不是,万不是的是,袁世凯在一念之差中,上了儿子的圈套,要做起皇帝来。这一失足,他自己遗臭万年不打紧,却使我们的国家民族,几乎也被拖到万劫不复的绝境。这纯粹是个历史上的“偶然”嘛。袁世凯之想做皇帝,原是一念之差搞出来的嘛,是啥鸟“历史的必然”呢?丘吉尔在打了第二次世界大战之后,痛定思痛,就曾在他的二次大战回忆录里面,举出过好些例证,来说明“偶然”怎样改变了历史的方向。

宏观有其必然,微观难免反复

笔者在不同的拙著里曾反复地解说过,从宏观角度来看中国近代史的发展,是有其必然性的:那就是帝制向民治转型,众星拱北,万水东流,这是任谁也改变不了的大趋势,是个历史的“必然”。今后两千年,至少是今后五百年的中国是个“民治”的中国,是任何人都无法否定的、扭转的。

可是,从微观的史学法则来观察,则这条通向太平之洋的长江大河,每个阶段都是反复无常的、捉摸不定的。“共和不如帝制”;“选举我是绝对不相信的”;“民主专政至少再搞二十年”…‥还有举不尽的语录,和不够资格叫语录的语录呢。但是这些“反复无常”、“捉摸不定”的小阶段现象,却改变不了“万水东流”,或“权力滑坡、独裁专制、逐代递减”的大趋势。看不清这一“历史的客观实在”的政客,必然就会在时代的潮流上落伍,终于被历史斗垮、斗臭。袁世凯的悲剧,就是他的时代背景,和知识条件,使他无法看清这个大潮流的总方向,而误走回头路的结果。

吾人在世纪之末的观光客,站在巫山十二峰之巅,俯视三峡之中千帆齐下,大小船夫、袁皇帝、蒋总统、毛主席,乃至最近以香槟浇头的小马哥,强颜欢笑的阿扁哥……或沉或浮,乱成一片,千里江陵一漩涡,看得好不清楚。但是身在船上的操舵者,面对削壁险滩,波翻浪滚,生命交关,何由得见呢?他们自己并不清楚的故事,搞历史的人却不能忽略。一个一个的慢慢来交代,现在还是先谈谈袁皇帝的后遗症:

从较好制度、可行制度到破产制度

袁世凯在身败名裂、忧愤暴卒之后,他身后留下的烂摊子,无人能够收拾,其后遗症至今未了,我民族可就跟着吃苦了。

笔者不学,曾在不同的拙著里,一再说过:我们那个有两千年历史的帝国文官制,不是个“最好的制度”(best system),但是它和与它同时的其他文化相比,它却是个“较好的制度”(better system),至少是个“可行的制度”(functional system),所以它才能延长至两千年之久,而没有消灭。

这个可行的制度,可行在何处呢?再三言两语交代一下。我国自秦皇汉武以后,必然和偶然的因素交互为用,使我们的“政治社会结构”(socio-political structure)走进了一个“国家强于社会”(state stronger than society)的特有的模式。在这个模式里,最大的问题,是强有力的中央政府能维持长期稳定的问题。而长期稳定的关键则系于中央政府的接班制,也就是继承制。解决这个问题,智慧加机运,我们的祖先选择了“帝王传子制”(注意:不传女),它能够一传至十代以上而不出大纰漏。这是在历史上打破金氏纪录的政治制度,为其他任何文化所无也。

汉初诸吕之乱时,顾命诸大臣,咬定了一个“非刘不王”的原则,并声明“非刘氏而王者,天下共击之”。试问当时诸大臣对刘氏真是如此效忠?非也。朋友,他们都是一批了不起、有远见的政治家也。他们为的是奠立一个稳定的中央政府,为万民造福也。我国古代本有所谓“传贤”、“传子”的两个传统。但是他们知道传贤,牛皮而已。传子才是个“可行的制度”,可以加以不断地改进也……在古代史上能和中国平起平坐的只有个罗马帝国了。罗马帝国就是在这方面败下阵去的。罗马帝国晚年出了三十个皇帝,就有二十九个被杀掉。朋友,将货比货,你能说我们中华帝国所行的不是个“较好的制度”?

地域庞大、人口众多的大帝国,第二个大问题,便是闹分裂,搞藩镇跋扈,军阀盘踞。我国最早的帝国政治家,对此也有最适当的安排,能防患于未然,化之于无形。为此,除掉短期的唐末之外,汉宋明清一传数百年,都未发生太大的问题。你看近在眼前的晚清七十年,动乱若斯,有没有军阀横行呢?你说人家是封建落伍,三座大山。

最后,大帝国里的草根老百姓,总得有个和平安定,善有可褒,恶有可告,安身立命,有保障,有公平的社区生活。这一点在我们传统帝国里的正常状态之下,都有其可圈可点之处。当中西两文化在16世纪、17世纪初次接触时,康熙、乾隆的中国,未必就不如路易十四、路易十五的法国。双方是各有短长也。不幸在19世纪之末,在双方较劲之下,我们败下阵来,破了产,社会文化、政经制度,就被迫转型了。在转型期中,新制尚未奠立,旧制已玉石俱焚了。凡事没个标准可循,旧社会出身的政客(如袁世凯)就晕头转向,莫知所适,不得已就只有乞灵祖宗,反动回头;革命阵营出身的政客,就食洋不化,自以为是,而胡作非为了。

袁的烂摊子变军阀温床

袁所留下的后遗症便是全国皆兵,军阀横行,民无噍类了。在最糟的晚清七十年,并没有什么军阀嘛。何以袁氏一死,便弄得军阀遍地呢?这就是转型期的悲剧了。转型期中,新兴的制度还没有建立(至少要两百年的时光,庶几有望),而旧的制度则可毁之于一旦。在新旧交替的真空期,就民无噍类矣。

笔者不学,亦不幸而有幸,就生在这么个转型中期。幼年所受的,也就是这么个不中不西、不新不旧的转型教育。青年期治史也是个不新不旧的初生之犊,对所见所闻的感染,如军阀横行、国共党争,也写了些大胆的假设之文。认为当权者除旧太过,布新不足。今日重写《袁氏当国》,每忆及青年期所作亦未必全无道理,有时甚至自惭老来思路反不若青少年期之锐敏。所恨少年之作,历经国难家难,十九皆毁,近偶自昔年报刊中,发现若干旧作,试重读之,自觉尚不无可用之处。今自五十六年前之《中央日报》,检出一篇青年期旧作,便自觉其颇能解释袁世凯所留下的烂摊子,何以终于变成了民国时代军阀的温床,其祸至今未已?无他,除旧太过,而布新未足也。乃将旧篇自残报中复印一份,复刊之为拙篇之“附录”,以乞教于方家也。

1998年12月18日于北美洲

原载于台北《传记文学》第七十四卷第一期

附录 汉代地方政治之研究

汉制中的民治精神

一般说来,总以为我国在君主时代,便完全为君主专制;一般大权都操诸君主一人。国政之良窳全视君主一人之贤愚以为断,人民无丝毫治权;然历观我国史实,则殊有不尽然者。

我国民主思想起源甚早。战国时代的孟子便说:“民为贵,社稷次之,君为轻。”居统治阶级的赵威后亦说:“苟无岁,何有民?苟无民,何有君?”皆看清以人民为本位。至二千年来的专制时代,虽亦暴君迭出;然在一般正常状态下的君主,总不敢过分专制如西方之暴君然。“朕即国家”的统治观念,在中国二千年来的专制君主,并未被过分滥用。一般君主治国均能正常地保持着制度精神,且我国历来的政治制度往往含有高度的民治精神。吾人试一观汉代的地方政治便是如此。

我国有独立机构的地方政治,至秦始皇统一海内,大规模地废封建置郡县后始正式确立。然嬴秦祚短,规模粗具遂遭覆灭,而汉人承之,截长补短,地方政治之规模乃大备焉。

汉人既奠定了实两级的地方政治制度,流变至今日的中国地方政治制度,犹未脱其范畴。故汉代之地方政治允可称为中国地方政治之典型。且吾人如仔细研究汉代政治制度,便可知不特其创制立法之美与夫用意之深长,至今日犹有其独特之价值;而汉代地方政治之富有民治精神,尤为特色。较之20世纪最新的民主制度犹未多让焉。

郡县乡亭里的地方五级制

汉代之地方政治为实两级制。地方之政治单位为“县”;而县内最小之社会细胞为“里”—人民聚居之村落也。

十里曰“亭”,亭有长。凡民年五十六以上无役归田里者,斯可为亭长;是时一亭内人民之领袖也。故亭之制实为汉代社会组织之最小单位。亭长办公处设有亭卒二人,其一专司亭办公处内之杂事,如司管钥启闭门户等,曰“亭父”;另一亭卒主维持治安缉捕盗贼者,曰“求盗”。是即今日西方之地方警察制也。亭长有权,可持“三尺板”(委任状)捕盗。亭内设有“五兵”,由亭长于农暇时课人民习武事。亭内附设有“公舍”。凡政府官员过境之徭役等事,由亭长理之,与人民无涉。此在交通不便的专制时代,实为必需。故亭之制度实为汉代地方社会组织之最小单位;亭长负有维持一亭社会福利之实际责任。十亭曰“乡”。乡民中举年高德劭能率民为善者一人为“乡三老”。职掌一乡之教化。另举“乡啬夫”一人,掌听讼事,收赋税。另举“游徼”一人,习人民以五兵,并主徼巡防盗贼。是盖真有实力,专司捕盗,而与亭内之“求盗”之仅为维持治安者异矣。是三者所司规模较大,故设于乡之下。是皆由乡民推举年高德劭者任之,非政府之命官,故曰“乡官”。是乡官皆出诸民选者也。

真正之地方政治单位则为“县”,有万户以上之大县长官曰“县令”,减万户者曰“县长”。令之秩(级别)自千石至六百石;县长之秩则自五百石至三百石。是为政府命官。属官有“丞”、“尉”各一人。其秩由四百石至二百石不等。丞司文事;尉任武职。统属于县令长。其外复按县中户口之多寡,举民之年高德劭者,自“乡三老”中选出“县三老”,及“孝悌”、“力田”常员(今曰委员)若干人。所谓:“孝悌,天下之大顺也;力田,为生民之本也;三老,众民之师也。”换言之,即是选县中年高德劭负有物望者,参议县政。县中丞尉虽亦为有秩之官吏,然与县三老等立于同等地位,分庭抗礼;既可以事相教,参议县政得失,复可消极地监督政府。是为一县之组织。

而县直属于郡。县令长向郡太守直接负责。各郡所属县多寡不等,颇似今日之行省,所辖区域至广。故一郡之政治如同一具体而微的中央政府。其郡太守之设官分职亦模拟中央政府之丞相府。一郡之军政财大权,操诸太守一人,由太守直接向丞相负责。太守专政一方,权至大,体制亦等,因此太守之得人与否关系至大,以故西汉的中兴令主孝宣帝曾有“与朕共治天下者,其唯良二千石乎”之言。汉制太守人选须由丞相择人推荐,再由天子察之真除。太守初除拜时,须由天子召见,“入殿受策”。策也者,即中央授以为治之原则。其有“即拜”(便道赴任不入殿受策)者,然非常制。太守专治一郡,则于岁末派遣“计偕”至京师上“计簿”(政治报告书)于两府—丞相府及御史府—述职。每季—春夏秋冬—之第一日上财政收支报告之“见钱簿”于大司农。故郡太守与中央政府之间维持密切联络,所谓“堂陛之间,不甚阔绝”也。

太守属官计有“郡丞”一人,总管百僚,首领诸吏。举凡太守属官之愚贤功罪,率由郡丞署其行能,课其殿最。然太守府组织至为庞大。因之其中属员之贤愚功罪勤惰之考绩,则另置“功曹”一人专司之,是为专察太守府内之属官者。至于属县之政治得失,县令长之贤愚勤惰,则别由“督邮”察之。督邮承郡太守命不时巡行,专察属县的吏治得失。

附注:《三国演义》上有张翼德怒鞭督邮的故事。那是刘备在做安喜县的县尉,代理县长,督邮来找他麻烦。张飞火了,乃把督邮绑起来,揍他一顿。然后兄弟三人弃官而去。诗人陶渊明做县长,督邮来视察。陶县长礼应穿官服,束带,向督邮鞠躬,陶县长不干,说:“不能为五斗米折腰,向乡里小儿。”所以也丢带弃官而去。毛泽东讥笑老陶是个“大官做不到,小官不愿做”的臭老九。这个被陶老九所鄙视的乡里小儿就是督邮。国民党在大陆时代叫“督察”,他们都是到下级政府里去作威作福,大吃大喝,还说什么鸟不吃白不吃。笔者青年期也曾在国民政府属下的地方政府做小吏,几乎官拜督邮。这些督察、视察、督邮,当然也包括本文作者在内,都是应该被张三爷打屁股的乡里小儿。

而一郡之司法则由“决曹”司之。决曹主治狱,司一郡之民刑法。一郡之治安则由“诫曹”司之。诫曹主缉郡内盗贼,维持一郡安宁。另外更聘郡内明达士人组织“议曹”,专备太守顾问,议政治得失。是皆由太守选拔本郡中俊秀士民任之。各有专职,分层负责,统名之曰“后曹”,亦即太守之幕府也。而由郡丞统领之。故郡丞襄赞太守,实际负责。亦即蒋委员长所说之“幕僚长”也。

而一郡之国民军训,则由秩比二千石之“郡尉”司之。汉制民年二十三始傅,即今之壮丁登记也。民年二十三即为及龄壮丁。及龄壮丁,如期至郡,由郡尉领受军训。于每岁农暇时之八月,会同郡太守、县令长举行“都试”,视人民体格及志趣之不同,分别施以“轻车”、“材官”、“骑士”等之不同训练。近水之郡,复有“楼船”之训练。统由郡尉司之,而由太守集合县令长于都试时,课其殿最,授予资格。故郡丞实掌一郡武备,边郡郡尉之下且有武职属官,曰“司马侯”者。故郡尉既司国民军训,复兼司捕盗,维持一郡治安,犹今日省内之保安司令,且兼师管区司令之职也。

回避制与监察制

汉制郡太守属官率由太守自本郡察举孝廉方正之士为之,统谓之“郡吏”;然他郡非本郡人不得为郡吏。以故太守承命出典一方,不过率本郡人民为治。因此下闻易于上达,举直错枉,施政得宜。郡太守则一本中央政令为治,有专杀之权,总揽政纲,导民为治。权至重,位亦等。故其属吏虽率为本郡人,亦不敢阿党蒙蔽,致使太守有运用不灵之弊也。

是故一郡之军政财大权,率操诸太守一人,则地方政治之良窳端赖乎太守一人。一郡治乱之责,亦由太守一人是问矣。因之地方之监察机关,亦专察太守一人。汉代之地方监察官为“刺史”。刺史之官品(秩)次于太守,仅六百石;然权责至重,专以刺举太守过失为事;太守有功,亦得奏褒。一般职责是“奉诏条察州”,非条所问,即不省,划定刺史监察权限,不得逾越。所谓诏条凡六,即:“一条,强宗豪右田宅逾制,以强凌弱,以众暴寡。二条,二千石不奉诏书遵承典制,倍(背)公向私,旁诏守利,侵渔百姓,聚敛为奸。三条,二千石不恤疑狱,风厉杀人,怒则任刑,喜则淫赏,烦扰刻暴,剥截黎元,为百姓所疾,山崩石裂,祅祥讹言。四条,二千石选署不平,苟阿所爱,蔽贤宠顽。五条,二千石子弟恃怙荣势,请托所监。六条,二千石违公下比,阿附豪强,通行货赂,割损正令也。”(见《前汉书·百官公卿表》颜师古注)

试观此六条所定,即为专察太守,六条以外不举。刺史如越俎代庖,超出六条范围,往往得罪,故刺史不察“黄绶”(黄绶秩在二千石下)。盖太守属官选罢之权既率操诸太守,其功过贤愚,既有“功曹”、“督邮”等为之考绩,则属官有罪,太守自不能辞其咎。如西汉宣帝时,涿郡太守严延年即以察举不实贬秩。故刺史但集中注意力监察太守,而无干预地方政治之弊。

且刺史无定治所。官署所至,随遇而安。盖株守一隅既易受蒙蔽,且与郡太守私人间接触过密,亦难免发生个人恩怨,而流于举刺不实也。刺史不时巡行以听取民意;每岁复于秋分时作定期巡行,以便人民欲有控诉而有所期待也。刺史既专为监察太守而置,以一刺史之弹劾或褒奏即可决定一郡太守之黜陟,不若今日之监察使欲有所举措,必须三人联署始发生效力也。

故汉之刺权至重矣。然官阶则至卑,秩不过六百石。以六百石之小官而专以弹劾二千石之封疆大吏为事,则其行使职权时之兢兢业业,亦可想见,如是则庶不致有刺举不实之处。盖位卑则不滥行其权,职重则可专行其政也(引顾亭林《日知录》语)。正即以其官阶低,而职在专打老虎不捕苍蝇,故刺史既有其自尊心,复可启发牺牲精神;故能遇事不逃避,不塞责。以故汉代中央对地方官吏之考绩,率一听刺史之报告以为断。

其外中央朝廷复不时派遣大员巡行郡国,访问民间疾苦,以补刺史之不足。是为汉代之地方监察制度。

人权人格与人民参政

吾人研究汉代地方政治制度,固知其创制之完备与用意之深远矣。然犹不特此也。制度之优良固可补人事之不足,然汉代地方行政之基本原则,及其人事制度之完善,则尤有足多者。西汉中兴令主孝宣帝曾说:“汉家自有制度,本以霸王道杂之。”(见《前汉书·元帝本纪》)三者并用,换言之,即厉行法治,而不伤儒道雍容的精神。以儒道调和法治,故汉代政风至为纯正。汉武帝时董仲舒辈即首倡以经术饰吏事。至宣帝时惩武帝之严酷,政重宽和。故汉宣帝时之政治风气,尤为高雅清正。官场陋习甚微。

后世之言法治者,政府官吏上下之间,但有法定的关系。在上者恒恃法以绳下;在下者至多亦不过守法免过而已,彼此之间,无精神上的联系。以故居高位者每至运用其政治地位,辞严色厉,奴役属僚;居下者亦易流于敷衍公事以取悦长官为能事,而恬不以为耻;甚或承奉长官颜色,用招恩宠。即有贤者,亦难免失其敬业乐群之心肠。但求无过而已,不能发挥其最大的工作效能。以故官吏上下之关系,如非划若鸿沟,即侵幸阿党。流风所至,清正之士每视从政为畏途,而戒惧敛足。如此则国家行政场合遂为宵小征逐之乡矣。

而汉制则不然。汉法虽严,然官吏上下之间的关系则一以“礼”为纪纲。上下之间除有法定的关系之外,复以“礼”维系之。长官属僚,职分主属,而礼同宾主。长官以师长态度以遇僚属。而属僚之与长官则行师弟子礼,上下以揖让相处,无后世之官僚恶习。故以一代大智大贤,无伤于屈为小吏。虽处至卑之位而能安之若素,良有以也。试观即汉代丞相府属官之与丞相,亦仅行师弟子礼,白录不拜。丞相有事于属僚,亦称“请”,而不曰“召”。属吏有过,司监察者据以报丞相,丞相亲按之,如三日不白其冤,即暗示所控属实。被控者即自行引退,绝无伤于个人人格之尊严。务使被控者内心感愧,启发其良心,而冀其知耻也。盖虽为大圣大贤,不能无过,如偶一不慎遂受难堪之侮辱,则气节之士,将视补吏为畏途;而不肖者,则日久亦恬然受之不以为耻矣。

丞相府犹且如此,则郡太守、县令长更无待言矣。是故太守出典一方,率以礼聘当地俊彦为郡吏。如西汉孙宝为京兆尹,征名士侯文为吏不应,宝乃遇之以宾礼,与之为布衣交,时人美之。故汉代太守之征聘郡吏也,直同在位者之“趋士”,因之侧身官府者多引以为荣,非同在下者之“慕势”也。故一郡名流归之如水之就下也。以故官府之所在即是一郡名流荟萃之所。上下之间以礼让相维系,以法令为依归,在下者不卑不亢;居上者不纵不抑。后世失之,遂流为官场逢迎之仪式矣。

节要而言之,礼治与法治相互为用,则礼治不致流于颓滞;而法治亦不致流于冷酷,故能政风穆穆,而政府与人民之间亦庶几无截然之鸿沟也。以故西汉郡守虽如黄霸、龚遂之宽和,而吏无骄纵不法之习;即如严延年之酷,而属僚亦不乏良吏,良有以也。至后世此风渐颓,晋陶渊明乃有折腰之叹矣。

再者,汉代地方政治之特点,更以其富有民治之精神也。试观太守受策出典一方,俨然唯我独尊矣。然汉制非本郡人不得为郡吏。故太守隶属诸曹,率由本郡士民任之,佐治其郡,是不啻以其民治其地,而由太守总其成。郡丞统领后曹为幕僚长,率百僚佐太守为治。以本郡人参太守幕府。既如以“科员政治”目之,则负一郡之实际之政治运作;而既以同郡人组成太守府“后曹”,则不啻为一变相之参议会也。且复以学有专长之士组“议曹”,佐太守议郡政之得失,直是一专家委员会,作太守之顾问机关,太守但秉中央政令,维系对中央关系,擘画大计,总其成耳。故汉代的地方政治能得乎民治之长,而不致失其向心力也。

其县政亦复如是,县吏既出诸察举,更有所谓“三老”、“孝悌”、“力田”者,皆一县年高德劭之士。与县丞尉以事相教,议政治得失,是亦不啻一参议会也。是亦汉代政治之特点,不幸传至后世则变质矣。

汉制为后世所不及

今日试一回顾我国政治制度之沿革,莫不祖述汉制。流变二千年,举凡中央地方之设官升职,几皆不脱两汉制之范畴。且后世因袭汉制,往往失其原意而流弊滋生者。盖后人之因袭汉制也,有但取形式,而忽略其用意者。或有模仿其用意,而失其人治之精神者,几经流变则变质矣。

试观汉代之实两级地方政治,太守出典一方,中央即付以专治一方军法政财之大权,及选举进贤之责,独掌士子上进之途,有专杀之权,集一切大权于一身,俨然一土皇帝。然行之百年,不特流弊绝少,且治绩斐然者,实有赖于监察制度,与人民参政制度之得法也。刺史不干涉地方行政,实行其超然监察制,且专以监察郡太守为事,故行政与监察对峙,各自发挥其最高效能,而无相互牵制之弊。

且人民与政府之间无截然鸿沟,以其地之民而治其地。如郡县属吏,对行政长官,既可作积极之佐治,复可作消极之监督。既为负实际责任之政府官吏,复为变相的参议员,负有行政、监察、建议的多重意义,故于一郡县之行政得失,所见尤深。即有建议,亦不至于流之空洞;而兴利革弊亦能便捷从事。试以之与今日民主政治之地方人民参议会制,作一比较,正不知其孰得孰失也。而郡太守一秉中央为治之原则,以其民,治其地,而总其成。长官幕僚相互依赖,故地方既不致失其向心力;郡守亦不得以政入私门而刘公得道,鸡犬升天也。

而维系此优良的政治制度,自亦有赖于为政得人;而为政得人,端赖乎政风之高雅清正,而汉代政治即能充分表现其雍容儒雅之政风。上下一以礼为纪纲。居上者,既作之君,复作之师。不以位高权重而倨傲;居下者,既为之佐,复为之宾,揖让相处,不以居下为卑贱,以故政风高雅,无后世官场之陋习。以故郡守一旦征辟,则名流节士归之。虽微人皂吏衙役,亦能不失纯正。以故但有贤明在位,不亲小事,亦可一郡大治。如两汉知名之士,每多为毫无行政经验之匹夫,然一经政府征辟作不次之迁,亦有擢为郡守,一郡竟能大治者,良以此故。后世相传有所谓“卧治”为美谈者,良非史家专美之辞也。及观乎后世之政治场合,一味以官术相尚者,能无慨然。

窃以两汉之盛,基于民生之安定富庶,政治修明实为民生之本,而地方行政尤为国政之基。或谓两汉政治头重脚轻,实则汉代中央政局,虽仍限于帝制政府寡头政制之格局,而其地方政治组织与运作,却于无形中早开民主政治之先河也。

原载于民国三十一年(1942)12月13日及15日的重庆版

《中央日报·扫荡报》联合版,“学海副刊”

本文小标题为作者所补入